Sammanfattning av fallet Sibbo

Den 1 januari 2009 inkorporerades Östersundom, ett område i sydvästra Sibbo, med Helsingfors. Beslutet om en ändring av kommunindelningen mellan Helsingfors, Sibbo och Vanda togs av statsrådet (regeringen Vanhanen II) i juni 2007 och beslutet godkändes av högsta förvaltningsdomstolen i januari 2008. Ett initiativ till en inkorporering togs i brådskande ordning av Helsingfors stadsfullmäktige redan i juni 2006, men stadsrådets beslut baserade sig på ett förslag som lades fram av en utredningsman i november samma år. Redan våren 2006 hade Helsingfors i samband med kommunreformen KSSR (Paras) ställt krav på att "västra Sibbo" ansluts till "huvudstadsregionen". Helsingfors hade även krävt en sammanslagning av städerna i huvudstadsregionen, men det kravet hade varit mycket svårare att uppfylla.

Inkorporeringen av Östersundom ser i ett historiskt sammanhang inte så märkligt ut. Det var även det historiska perspektivet man sommaren 2006 lyfte fram - för att moraliskt legitimera inkorporeringen och för att dölja de relevanta sammanhangen. Det som gör inkorporeringen av Östersundom unik och intressant är de dolda motiven och sättet på vilket inkorporeringen förverkligades. Här var det flera instanser som inte fyllde den roll som förväntats av dem. Fallet Sibbo kan se ut som en konspiration, men händelseförloppet förklaras bättre av den finska politiska kulturen, där politiker, tjänstemän, domare och t.o.m. redaktörer följer överenskommelser och ställer upp för varandra. Att man lyckades dölja de verkliga motiven och sammanhangen kan långt förklaras av att de flesta politiska partier var involverade, åtminstone på det lokala planet. Man anger inte varandra för ett fult spel som man själv är involverad i. Mycket gick på tok, men ändå lyckades de skyldiga gå fria. Några lyckades t.o.m. genom myglet ta ett steg framåt i karriären.

Bloggen Fallet Sibbo är uttryckligen en blogg, som består av fristående inlägg. Texten är därför svår att överblicka, trots att inläggen är försedda med datum och etiketter. Fallet Sibbo i sig är ett oerhört komplicerat fall med många aspekter och sidospår. För att göra fallet Sibbo lättare att överblick har jag öppnat denna sida för sammanfattning.







Tre centrala bakgrundsfaktorer

På min blogg lyfter jag fram tre centrala bakgrundsfaktorer som möjliggjorde inkorporeringen av sydvästra Sibbo. För det första bröt Matti Vanhanen (c) ett avtal mellan Helsingfors och staten om att frigöra flygfältet i Malm för bostadsbebyggelse. Det ledde till att relationen mellan statsministern och Helsingfors blev mycket inflammerad. Vanhanen var pressad att erbjuda ett ersättande område för småhusbebyggelse och lovade Östersundom som ersättning.

För det andra fanns det ett starkt tryck på att ta Sandhamn i bruk som bostadsområde. Helsingfors stad hade i tiden köpt mark i Östersundom för att med försvarsmakten kunna byta åt sig Sandhamn. Nu var försvarsmakten beredd att avstå från Sandhamn. I denna situation kom före detta kommendör Risto Rautava (saml), som ville bevara Sandhamn i militärt bruk, med motförslaget att "öppna Sibbogränsen". Rautava fick stöd av stadsstyrelseordförande Jan Vapaavuori (saml), som först hävdade att Helsingfors inte har behov av mera tomtmark, men senare kräva en gränsjustering med tanke på behovet av tomtmark.

För det tredje hade den centerpartistiska kommunministern (och bostadsministern) Hannes Manninen tagit initiativ till en kommunreform (Paras / KSSR). I samband med beredningen av och förhandlingarna om kommunreformen krävde Helsingfors stad att Sibbos västra del skulle anslutas till "huvudstadsregionen". Då det såg ut som om de två stora ledande regeringspartierna Centern och Sdp inför sommarledigheten och Finlands EU-ordförandeskap inte skulle kunna komma överens om innehållet i kommunreformen och tillhörande ramlag lovade centerministrarna att ordna en ändring i kommunindelningen mellan Helsingfors och Sibbo. Förhandlingarna underlättades av att ordförande för stadsfullmäktige i Helsingfors Rakel Hiltunen i egenskap av viceordförande för Kommunförbundet var socialdemokraternas förhandlare även då det gällde kommunreformen. I själva verket bestod den så kallade strukturgruppen, som kom överens om innehållet i kommunreformen, huvudsakligen av representanter för kommunförbundets styrelse. Strukturgruppen var en så kallad parlamentarisk kommitté, där även oppositionspartiet Samlingspartiet var representerat. Således kom Jyrki Katainen (saml) tillsammans med ordförandena för de två stora regeringspartierna överens om KSSR - och lösningen på "Sibbofrågan". Denna överenskommelse fortsatte att gälla efter valet 2007 då Samlingspartiet ersatte socialdemokraterna i regeringen.


Språkfråga

I samband med den så kallade Sibbofrågan lyfte man år 2006 fram Helsingfors tidigare stadsdirektör  Raimo Ilaskivis initiativ från år 1989. Ilaskivi föreslog att Sibbo genom att avstå från sin sydvästra del kunde förbli en svenskspråkig kommun. På tjänstemannanivå torde man ha förhandlat eller diskuterat om en ändring i kommunindelningen under flera år. År 2006 var Ilaskivis förslag dock inte längre möjligt att förverkliga. Majoritetsspråket i Sibbo var redan finska, Sfp hade inte längre absolut majoritet i kommunfullmäktige och även inom Sfp hade synen på språkets roll förändrats. Östra Nylands förbund och Sibbos medlemskap i Östra Nylands förbund var dock fortfarande viktigt ur en språkpolitisk synvinkel. Dessutom var kommunstyrelseordförande Christel Liljeström ordförande för Östra Nylands landskapsstyrelse.

Våren 2006 kontaktade Helsingfors stadsdirektör Jussi Pajunen och stadsstyrelseordförande Jan Vapaavuori Sibbos ledning för att inleda förhandlingar om en formellt frivillig ändring i kommunindelningen. Om Sibbo kommunfullmäktige i Sibbo inte frivilligt gick med på en gränsjustering, skulle Helsingfors med regeringens stöd ta hela sydvästra Sibbo med skärgården fram till Sibbo å. Därtill skulle Helsingfors inte sälja stadens mark i Nickby och Östra Nylands förbund skulle slås samman med Nylands förbund. Om Sibbo frivilligt gick med på en i hemlighet föreslagen mindre gränsförskjutning (som motsvarar det förslag utredningsmannen Pekka Myllyniemis senare lade fram) skulle Östra Nylands förbund däremot få bestå och Sibbo skulle få köpa marken i Nickby.

Fördelen med en formellt frivillig sammanslagning var att beslutet om en ändring i kommunindelningen enligt den då gällande kommunindelningslagen kunde ha tagits av inrikesministeriet. En formell frivillighet var i själva verket en förutsättning för att inkorporeringen skulle kunna ske i enlighet med den allmänna tolkningen av kommunindelningslagen. Det lagliga alternativet var att riksdagen stiftade en särskild lag om en ändring i kommunindelningen mellan Helsingfors och Sibbo. Det är även vad man från Helsingfors och centerministrarnas håll hotade med. I verkligheten hade det dock varit svårt att få en majoritet i riksdagen bakom ett dylikt, unikt lagförslag utan att avslöja de verkliga omständigheterna. De hemliga förhandlingarna mellan ledningen för Helsingfors och Sibbo kom i medierna att betecknas som ren utpressning, men ur ett hemligstämplat förhörsprotokoll från ett förhör av kommundirektör Markku Luoma och kommunstyrelseordförande Christel Liljeström från augusti 2006 framgår indirekt att även Hannes Manninen liksom Matti Vanhanen deltog i ett försök till utpressning. Manninen informerade Sfp:s ledning att han stöder inkorporeringen av ett 5 000 hektar stort område och Vanhanen påstod i offentligheten felaktigt att centergruppen stödde en inkorporering.

Då utpressningsförsöket misslyckades och Helsingfors, för att inte avslöja utpressningsförsöket, var tvunget att lägga fram en framställning till ändring i kommunindelningen var bearbetningen av den allmänna opinionen av central betydelse. I Helsingfors stadsfullmäktige röstade Sfp mot förslaget till ändring i kommunindelningen, varmed Sfp:s linje gjordes till en språkfråga. I medierna framhölls det att Sfp hade byggt en "språkmur", som förhindrat Finlands enda metropol att växa österut, fastän de obebyggda grönområdena omedelbart öster om Helsingfors i själva verket hörde till Vanda.

En följd av anklagelserna om en "språkmur" var att de övriga politiska grupperna (med undantag av de gröna) i Sibbo ställde sig bakom kritiken mot Sfp:s språkpolitik och anklagade Sfp för att Helsingfors och kommunministern krävde en ändring i kommunindelningen. Kritiken mot "språkpolitiken" förvärrades av att Luoma och Liljeström inte omedelbart informerat om förhandlingarna med Helsingfors. Sibbos ledning hade dock med hot tvingats att hålla tyst.

 

Två förslag

Redan våren 2006 presenterade stadsdirektör Jussi Pajunen och stadsstyrelseordförande Jan Vapavuori för ledningen i Sibbo två alternativa förslag till ändring i kommunindelningen. Den 21 juni 2006 beslöt stadsfullmäktige i Helsingfors i brådskande ordning att göra en framställning till ändring i kommunindelningen enligt vilket ca 5 000 hektar av Sibbo och ett betydligt mindre område av Vanda skulle anslutas till Helsingfors. Att Helsingfors, trots hårt lobbande, inte var förberett på att lägga fram den aktuella framställningen framgår ur oerhörda brister i förslaget. Gränsen hade till största delen ritats ut med linjal rakt igenom fastigheter och byggnader och bara en liten del av vattenområdet rymdes med på kartan med förslaget till nya gränser.

Det var inte bara själva förslaget till framställningen som var bristfälligt. Även motiveringarna till förslaget var undermåliga. Dessutom var det tvivelaktigt huruvida stadsfullmäktiges beslut att göra en framställning till ändring i kommunindelningen var lagligt, eftersom det med tvivelaktiga motiveringar togs i brådskande ordning. Som det såg ut förnyade Helsingfors stadsfullmäktige den 29 november sitt beslut samtidigt som man antog ett utlåtande till länsstyrelsen över stadens eget initiativ. Förslaget var det samma som i framställningen från juni, men motiveringarna var nya. Samma kväll lät dock Manninen förstå att Helsingfors utlåtande var betydelselöst. Följande dag skulle nämligen en kommunindelningsutredare överlämna sitt förslag och sin rapport och Manninen torde ha varit pinsamt medveten om att utredningsmannen plagierat en text som även ingick i Helsingfors utlåtande.

Ur det ovannämnda förhörsprotokollet framgår att Vapaavuori efter att Helsingfors beslutat sig för att föreslå alternativet på 5 000 hektar lovat återkomma med förhandlingar om ett eventuellt kompromissförslag på hösten 2006. Det är troligt att man i Helsingfors ännu efter stadens initiativ till ändring i kommunindelningen hoppades på att kunna pressa kommunfullmäktige i Sibbo att formellt frivilligt gå med på ett "kompromissförslag". (Om detta kan man läsa i blogginlägget "Plan A, plan B och plan C. Den 4 juli 2007".) Helsingfors kunde dock snabbt glömma tankarna på att Sibbo själv skulle komma med ett motförslag på 3 000 hektar. Istället blev det en kommunindelningsutredare som fick i uppgift att lägga fram motförslaget.



Kommunindelningsutredare

Trots protester från Sibbo utnämnde kommunministern Pekka Myllyniemi till kommunindelningsutredare. Sibbo hävdade att Myllyniemi var jävig, eftersom han var medlem i styrelsen för Nylands förbund, som hade uttryckt stöd för Helsingfors anspråk. Angående beskyllningarna om jäv framhöll Myllyniemi att han inte i offentligheten tagit ställning för inkorporeringen, men i verkligheten fanns det protokoll som visade att Myllyniemi verkat för en anslutning av Sibbo till Huvudstadsregionen. En annan besynnerlighet i samband med utnämningen av utredningsmannen var att Sibbo inte hördes på ett korrekt sätt.

Den 30 november 2006 överlämnade utredningsmannen officiellt sitt förslag till kommunministern. Kvällen innan hade Helsingfors stadsfullmäktige antagit det ovannämnda utlåtandet över stadens egen framställning. Det skulle snart visa sig att Mylliniemis rapport till stora delar var identisk med Helsingfors utlåtande. Plagiatet avslöjades på denna blogg och fick publicitet i Yles svenska radionyheter några dagar senare.

Myllyniemi hade inte kopierat texten ur Helsingfors utlåtande, utan ur Helsingfors förvaltningscentrals eller Eila Ratasvuoris opublicerade utredning "Selvitys kuntajakolain edellytysten täyttämisestä kuntajaotuksen muuttamisessa Helsingin kaupungin, Sipoon kunnan ja Vantaan kaupungin kesken". Någon referens till utredningen finns dock inte i Mylllyniemis rapport. Samma text användes senare i något förbättrad version i  Helsingfors ovannämnda utlåtande. Utan utlåtandet hade Mylliniemis plagiat aldrig upptäckts, speciellt som Ratasvuori inte arkiverade dokumentet, som hon sänt till inrikesministeriet.

Myllyniemis framställning motsvarade i stora hela det område som Pajunen och Vapaavuori hade krävt att Sibbo "frivilligt" skulle avstå från. Detaljer i framställningen tyder på att Myllyniemi hade fått förslaget till gränsdragning direkt från Helsingfors stad, men Myllyniemi avvek något från det färdiga förslaget och lämnade bort Granö, eftersom statsminister Matti Vanhanen i ett tal vid bostadsmässan i Esbo hade uttryckt åsikten att Sibbo bör få behålla skärgården.

Myllyniemi även att en liten del av Vanda, den så kallade Västerkullakilen, skulle anslutas till Helsingfors. Utredningsmannens förslag var här identiskt med Helsingfors initiativ, som i sin tur baserade sig på en överenskommelse mellan Helsingfors och Vanda. Området behövdes eftersom det låg emellan Sibbo och Helsingfors och Sibbo och Helsingfors saknade gemensam landgräns. Våren 2006 hade Helsingfors och Vanda förhandlat om byte av områden, men den byteshandeln blev inte av. Istället lovades Vanda i ersättning bl.a. statlig finansiering av Ringbanan.


Statsrådets beslut

Avslöjanden om plagiat och utpressningsförsök hindrade inte statsrådet för att godkänna kommunindelningsutredarens framställning till ändring i kommunindelningen. Statsrådets beslut föregicks av en märklig debatt om vissa ministrars jäv. Justitiekansler Paavo Nikula hade varnat ministrarna i regeringen Vanhanens första regering för att bli jäviga genom att på förhand ta ställning i Sibbofrågan. Den vikarierande justitiekansler Jaakko Jonkka, som utsågs till Nikulas efterträdare, gjorde en från Nikula något avvikande tolkning om ministrarnas jäv. De ministrar som deltagit i Helsingfors stadsfullmäktiges beslut från juni 2006 jävade sig dock när statsrådet tog sitt beslut. Bland dem som jävade sig var kommunministern i Vanhanens andra regering, Mari Kiviniemi (c). Istället fick Kiviniemis partikamrat Mauri Pekkarinen fungera som föredragande minister vid statsrådets sammankomst den 28 juni 2008. Pekkarinen föreslog att beredande tjänstemannen Arto Sulonens förslag till ändring i kommunindelningen förkastas, men Jyrki Katainen (saml.) kom med ett motförslag enligt vilket statsrådet skulle godkänna förslaget till ändring i kommunindelningen.

Då Helsingfors ett år tidigare hade lagt fram sitt förslag till inkorporering av sydvästra Sibbo hade Matti Vanhanen i utpressningssyfte meddelat att Centern stöder förslaget. I verkligheten var det bara en liten  krets inom partiet som var införstådd i frågan. Som motivering till att Centerns ministrar i regeringen var splittrade angav Vanhanen att ministrarna i första hand gjorde en juridisk bedömning om lagligheten i förslaget. Samlingspartiets och De grönas ministrar  var dock inte alls införstådda i ministrarnas domarroll i det aktuella fallet. (Se "Förvirrade ministrar. Den 12 augusti 2007".)

Behandling i högsta förvaltningsdomstolen

Så väl privatpersoner som Sibbo kommun besvärade sig till högsta förvaltningsdomstolen (HFD) över statsrådets Sibbobeslut. Även besvärsgrunderna var ett flertal, vilket möjliggjorde att HFD kunde försumma de besvärligaste utan att det väckte någon större uppmärksamhet. HFD:s avgörande innehåller flera märkligheter, men det märkligaste är att kommunförbundets ledane jurist Heikki Harjula deltog i beslutet i egenskap av tillfälligt förvaltningsråd. Harjula hade inte bara varit involverad i kommunreformen; has parhäst och förman vid kommunförbundet Kari Prättälä hade dessutom bistått Pekka Myllyniemi i hans utredning.


Oklara gränser

En av besvärsgrunderna i Sibbo kommuns besvär över statsrådets Sibbobeslut gällde oklara gränser. I statsrådets beslut ingick ingen karta, utan bara en förteckning över fastigheter och delar av fastigheter som skulle överföras till Helsingfors. I promemorian ingick en karta där gränserna klart avvek från lantmäteriverkets preciserade karta. Inrikesministeriet bifogade lantmäteriverkets karta i sin förklaring till högsta förvaltningsdomstolen, som i sitt avgörande hävdar att statsrådets beslut stämmer överens med lantmäteriverkets karta. Efter högsta förvaltningsdomstolens avgörande ändrade lantmäteriverket lika väl sin tolkning av statsrådets beslut med motiveringen att det inte ingick någon karta i beslutet. Beslutet var alltså bevisligen oklart, vilket borde ha räckt som grund för att ogiltigförklara beslutet om ändringen i kommunindelningen.


Kommunförbundets roll

Man kunde förvänta sig att Kommunförbundet är kommunernas intressebevakare, men i fallet Sibbo gick förbundet i första hand regeringens ärenden, först i andra hand drev man Helsingfors intressen - på bekostnad av Sibbo. Kommunförbundets roll var dock informell och indirekt.

Det är inte unikt att kommunförbundet fungerar som regeringens förlängda arm. Kommunförbundets styrelse består i regel av riksdagsmän, som representerar sina respektive partier snarare än kommunerna. Före Hannes Manninen blev kommunminister i regeringen Vanhanen I hade han varit ordförande för kommunförbundets styrelse. Så väl kommunförbundets jurister som styrelse hade en central roll i beredningen av kommunreformen.



En ny kommunreform

En av idéerna med en "parlamentariskt" beredd kommunreform är att kunna fortsätta reformen efter regeringsbyte.


Planeringen av Östersundom

Omedelbart efter att hösta förvaltningsdomstolen ...

Fortsätter ...

Google+ Followers